인천광역시 옥외행사 안전관리에 관한 조례안 심사보고서

2022. 12. 2.(금)

행정안전위원회

1. 심사경과

가. 제안일자 : 2022. 11. 22.

나. 제 안 자 : 김대영 의원(대표발의)

다. 회부일자 : 2022. 11. 22.

라. 상정일자 : 제283회(정례회) 제4차 위원회(2022년 12월 2일 상정·의결)

❍ 제안설명 : 김대영 의원

❍ 검토보고 : 전상배 행정안전수석전문위원

❍ 심사결과 : 원안가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

❍ 「재난 및 안전관리 기본법」및「공연법」에서는 1천 명 이상이 참여할 것으로 예상되는 옥외공연과 지역축제의 경우나 주최자와 주관자가 있는 경우에만 안전관리 또는 재해예방 조치의 대상으로 규정하고 있어 2022년 10월 29일 “이태원 군중 압사 사고”와 같은 참사에 대응이 어려움.

❍ 이에 인천광역시(이하 “시”라 한다) 및 시 출자·출연기관이 주최·주관하는 행사 및 시 또는 출자·출연기관이 후원명칭의 사용을 승인한 행사와 더불어 주최·주관 없이 시민이 자발적으로 모이는 행사를 포함하여 군중 밀집에 대한 예측과 감지를 포함한 안전관리계획의 수립 등 시에서 열리는 옥외행사의 안전관리에 필요한 사항을 규정하여 시민의 생명과 재산을 보호하고자 함.

나. 주요내용

❍ 옥외행사의 정의에 주최·주관 없이 시민이 자발적으로 모이는 행사를 포함하여 규정함. (안 제2조)

❍ 옥외행사의 안전관리에 관한 시장 및 시민의 책무를 규정함. (안 제3조 및 제4조)

❍ 안전관리의 대상이 되는 옥외행사의 적용 범위 및 다른 법령 등과의 관계를 규정함. (안 제5조 및 제6조)

❍ 안전관리계획의 수립·시행에 관한 주체 및 대상과 내용을 규정함.(안 제7조)

❍ 안전점검 실시에 관한 주체 및 대상과 내용을 규정함. (안 제8조)

❍ 재난 및 사고가 예측되는 경우의 긴급안전조치를 규정함. (안 제9조)

❍ 안전관리요원의 배치와 배치할 때의 준수사항을 규정함. (안 제10조)

❍ 옥외행사 질서유지를 위한 관계기관 협력에 관한 사항. (안 제11조)

3. 전문위원 검토보고 요지

□ 조례 제정 법적근거 및 필요성

❍ 본 제정안은「재난 및 안전관리 기본법」및「공연법」등 법령에서 안전관리 또는 재해예방 조치 대상으로 규정하고 있지 않은 1천 명 미만이거나 주최·주관 없이 시민이 자발적으로 모이는 행사의 안전관리 조치 및 관리 책임을 규정하여 인천광역시민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위해 제안되었음.

❍ 「지방자치법」제13조제2항제4호너목(지방자치단체의 사무 범위)에 따라‘재해대책의 수립 및 집행’사무는 자치사무에 해당되며, 국민의 생명·신체·재산에 피해를 주거나 줄 수 있는 재난을 미리 방지하기 위한 관련 법령의 규정 취지에 부합하는 범위로 판단되어 법령의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 규정하지 않으므로 조례제정의 취지와 입법 근거는 타당한 것으로 판단됨.

법 제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.

4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리

너. 재해대책의 수립 및 집행

□ 주요 검토 내용

❍ (안 제1조) 목적

- 안 제1조는 인천광역시민의 생명·신체 및 재산을 보호하고, 문화·예술·체육 등의 축제와 행사를 진흥하기 위하여 인천광역시에서 열리는 옥외행사의 안전관리에 필요한 사항을 규정하기 위한 목적을 명시한 사항임.

❍ (안 제2조) 정의

- 안 제2조는 조례에서 사용하는“옥외행사, 안전관리”에 대한 각각의 용어를 정의하는 사항임.

❍ (안 제3조 및 제4조) 시장과 시민의 책무를 규정

- 안 제3조는 인천광역시장(이하“시장”이라 한다)에게 시민의 생명·신체 및 재산을 보호하고, 각종 재난과 사고의 예방 및 발생 시 피해를 줄이기 위한 책무를 규정하는 사항으로 조례의 목적을 효과적으로 달성할 수 있도록 하려는 것이며,

- 안 제4조는 시민의 안전관리업무의 협조 및 사고 예방 노력을 위한 책무를 규정하는 사항임.

❍ (안 제5조) 옥외행사의 적용범위 규정

- 안 제5조제1호부터 제3호까지는 관람객 인원별 옥외행사의 적용범위를 규정한 사항으로, 먼저 500명 이상 1,000명 미만의 관람이 예상되는 공연장 외의 장소에서 행해지는 공연과 축제, 체육 등의 옥외행사에 적용하도록 하였으며, 주최·주관자가 없는 행사는 500명 이상이 모일 것으로 예상되는 행사에 적용하도록 하고 있는데,

- 이는「재난 및 안전관리 기본법 시행령」제73조의9제1항제1조와「공연법 시행령」제9조제3항의 사각지대를 최소화하여 시민 안전사고 예방에 부합하는 측면에서 적정한 범위 설정으로 사료됨.

시행령 제73조의9(지역축제 개최 시 안전관리조치) ①법 제66조의11 제1항및제3항에서 “대통령령으로 정하는 지역축제”란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역축제를 말한다.

1. 축제기간 중 순간 최대 관람객이 1천명 이상이 될 것으로 예상되는 지역축제

2. 축제장소나 축제에 사용하는 재료 등에 사고 위험이 있는 지역축제로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역축제

가. 산 또는 수면에서 개최하는 지역축제

나. 불, 폭죽, 석유류 또는 가연성 가스 등의 폭발성 물질을 사용하는 지역축제

시행령 제9조(재해대처계획의 신고 등) ①법 제11조 제1항에 따른 재해대처계획에는 다음 각 호의 사항이 모두 포함되어야 한다. ③ 공연장 외의 시설이나 장소에서 1천명 이상의 관람이 예상되는 공연을 하려는 자는법 제11조 제3항에 따라 해당 시설이나 장소 운영자와 공동으로 공연 개시 14일 전까지 제1항 각 호의 사항과 안전관리인력의 확보ㆍ배치계획 및 공연계획서가 포함된 재해대처계획을 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 하며, 신고한 사항을 변경하려는 경우에는 해당 공연 7일 전까지 변경신고를 하여야 한다.

<최근 5년간 지역 축제 개최 현황>

년도별	2017	2018	2019	2020	2021
행사 건수	61	52	31	7(비대면)	8

* ‘20∼’21년은 코로나19확산 방지를 위해 대부분 축제 연기 또는 취소(비대면 개최)

* ‘21년은 대면축제는 300명 이하 진행

❍ (안 제7조) 행사 주최자의 안전관리계획 수립에 관한 규정

- 안 제7조제1항은 시장 및 출자·출연기관의 장이 옥외행사를 실시할 때 안전관리계획을 수립하여야 하는 사항을 규정하는 사항임.

- 안 제7조제2항은 옥외행사의 안전관리에 관한 계획에 옥외행사계획서(제1호), 「재난 및 안전관리 기본법 시행령」제73조의9제2항 각 호의 사항(제2호), 군중 밀집이 예상되는 지역 및 주변의 위험요소에 대한 안전관리 대책(제3호), 옥외행사 장소 및 접근 경로 등 주요 통행로 등에서의 군중 밀집에 대한 예측과 감지를 통한 안전관리대책(제4호), 그 밖에 옥외행사의 안전관리를 위하여 필요한 사항(제5호)을 포함하도록 규정하고 있음.

시행령 제73조의9(지역축제 개최 시 안전관리조치) ②법 제66조의11 제1항및제3항에 따른 지역축제 안전관리계획(이하 “지역축제 안전관리계획”이라 한다)에는 각각 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 지역축제의 개요

2. 축제 장소ㆍ시설 등을 관리하는 사람 및 관리조직과 임무에 관한 사항

3. 화재예방 및 인명피해 방지조치에 관한 사항

4. 안전관리인력의 확보 및 배치계획

5. 비상시 대응요령, 담당 기관과 담당자 연락처

- 안 제7조제3항은 시장 및 출자·출연기관의 장이 후원하는 옥외행사의 경우에도 안전관리에 관한 계획을 수립·시행을 권고할 수 있도록 규정하는 사항임.

- 안 제7조제4항은 주최자 없는 옥외행사의 안전관리계획을 수립·시행할 필요가 있는 경우 시장에게 안전관리계획을 수립·시행할 수 있도록 사항임.

❍ (안 제8조) 안전점검 실시에 관한 주체 및 대상과 내용 규정

- 안 제8조는 제1항에서 시장 및 출자·출연기관의 장이 옥외행사 실시 1일 전까지 안전점검 의무이행과 필요시 관할 군수·구청장, 소방서장, 경찰서장 등에게 합동 안전점검을 요청할 수 있도록 규정하는 사항이며, 제2항에서 주최·주관 기관이 안전관리계획을 수립한 후 시장에게 안전점검을 요청하는 경우 시장에게 안전점검 권한을 부여하는 사항임.

다만, 행사 1일 전까지 안전점검을 실시할 경우 안전점검 결과 사후 조치 시간이 부족한 경우를 대비하여 기간 늘리는 방안을 논의할 필요 있음.

- 안 제8조제3항은 안전점검 결과에 따라 재난이나 사고를 예방하기 위하여 보완이 필요한 경우 시장 및 출자·출연기관의 장에게 안전조치 또는 안전지도를 실시하도록 의무화하고 있는 사항으로 바람직한 조치임.

❍ (안 제9조) 중대한 재난이나 사고 예상시 긴급안전조치의 실시

- 안 제9조는 시장 및 출자·출연기관의 장이 안전점검 후 중대한 재난이나 사고가 예상되는 경우 행사 중단 등 긴급안전조치를 실시하도록 의무를 부여하는 사항으로 시민의 안전에 위해(危害)를 끼칠 수 있는 재난을 미연에 방지하기 위한 바람직한 조치임.

❍ (안 제10조) 안전관리요원에 관한 사항 규정

- 안 제10조는 안전관리요원 배치 및 세부 준수 사항을 규정함으로써 옥외행사 중 현장에서 가장 가깝게 상황을 통제하는 안전관리요원의 효율적인 활용을 규정하는 사항임.

❍ (안 제11조) 옥외행사 질서 유지를 위한 관계 기관 협력

- 안 제11조 옥외행사의 질서유지와 교통안전 등이 필요한 경우 관할 경찰서장에게 질서유지와 교통안전을 지원 요청할 수 있으며, 인명피해를 예방하기 위하여 관내 의료기관에 응급의료 지원을 요청할 수 있고, 질서유지와 재난 예방을 위해 군수·구청장에게 협조를 요청할 수 있는 사항을 규정한 것으로, 유관기관과의 유기적인 협력을 통해 재난이나 사고 발생시 빠른 초동조치를 취할 수 있도록 규정하는 사항임.

□ 종합 검토 의견

❍ 본 조례안은 시 및 출자·출연기관이 주최·주관하는 행사는 물론 후원명칭 사용을 승인한 행사, 주최·주관 없이 시민이 자발적으로 모이는 옥외행사의 안전관리와 관련하여「재난 및 안전관리 기본법」및「공연법」에서 규제하는 대상 규모의 범위를 확대함으로써 안전사각지대를 최소화하려는 사항으로 특별한 이견은 없음.

❍ 다만, 시 및 출자·출연기관 주관과 주최자 없는 옥외행사의 안전관리 사각지대는 이번 조례로 어느 정도 해소 되었으나, 1,000명 미만의 민간 주최 행사에는「지방자치법」제28조제1항에 따라 법률의 위임 없이 주민(민간)에게 의무를 부과하는 조례는 만들 수 없도록 규정하고 있어「재난 및 안전관리 기본법」및「공연법」의 개정 없이는 민간 주최 옥외행사의 안전관리 공백 발생이 예상되고,‘부평모두몰’과 같은 인천시 관내 지하도상가에 다수의 인원이 운집할 경우 안전관리에 관한 별도의 규정이 없어 차후 심도 있는 논의를 통해 안전관리 사각지대를 메우기 위한 제도 개선이 필요하다고 사료됨.

법 제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.

부평모두몰 : 부평역과 연결된 지하상가(부평역지하도상가, 신부평지하도상가, 부평중앙지하도상가, 부평대아지하도상가), 인천시설관리공단 관리.

4. 질의 및 답변 요지

〇 실무매뉴얼을 통해 관리되던 사안이 법규로 제정되고 강화되고 취지에 공감함. 시보다는 군구에 여론 동향 담당자가 있어 주최주관자가 없는 행사 파악은 군구가 더 효과적임.

〇 시 조례에 의해 이태원참사가 군구 책임 회피 문제가 염려되며, 자체 군구 조례 움직임이 있음. 중첩이 되거나 시 조례와 군구 조례가 모순이 될 수 있음.

〇 구체적 조항을 개정하거나 다듬을 필요가 생길 것 같고, 선제적 안전 예방 구축에 기여할 것으로 사료됨.

5. 토론요지 : 원안동의

가. 찬 성 : 8명(신동섭, 이단비, 김대영, 김용희, 김재동, 석정규, 신성영, 신영희)

나. 반 대 : 0명

6. 심사결과 : 원안가결(재석위원 8명, 찬성 : 8명, 반대 : 0명)

7. 기타 사항 : 특이사항 없음

붙임  1. 인천광역시 옥외행사 안전관리에 관한 조례안 1부.

2. 관계법령 발췌사항 1부.  끝.

인천광역시조례  제        호

인천광역시 옥외행사 안전관리에 관한 조례안

제1조(목적) 이 조례는 인천광역시민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하고, 문화ㆍ예술ㆍ체육 등의 축제와 행사를 진흥하기 위하여 인천광역시에서 열리는 옥외행사의 안전관리에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “옥외행사”란 천장이 없거나 사방이 폐쇄되지 아니한 장소에서 불특정 다수인이 참여하는 공연, 축제 등으로 다음 각 목의 행사를 말한다.

가. 인천광역시(이하 “시”라 한다) 또는 시가 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따라 출자하거나 출연하여 설립한 법인(이하 “출자ㆍ출연기관”이라 한다)이 주최ㆍ주관하는 행사

나. 시 또는 출자ㆍ출연기관이 금전의 대가 없이 행사 진행의 편의를 제공하거나 후원명칭의 사용을 승인(이하 “후원”이라 한다)한 행사

다. 주최ㆍ주관하는 자가 없으나 인천광역시민(이하 “시민”이라 한다)이 자발적으로 모이는 행사

2. “안전관리”란 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 시민의 생명ㆍ신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 하는 모든 활동을 말한다.

제3조(시장의 책무) 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 시에서 열리는 옥외행사의 안전관리를 통하여 시민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하고, 각종 재난과 사고의 예방 및 발생 시 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 한다.

제4조(시민의 책무) 시민은 시가 옥외행사의 안전관리업무를 수행할 때 최대한 협조하여야 하고, 옥외행사에서 재난이나 그 밖의 각종 사고가 발생하지 아니하도록 노력하여야 한다.

제5조(적용 범위) 이 조례는 다음 각 호의 옥외행사에 적용한다.

1. 500명 이상 1,000명 미만의 관람이 예상되는 공연장 외의 장소에서 행해지는 공연

2. 순간 최대 관람객이 500명 이상 1,000명 미만으로 예상되는 축제, 체육 등의 옥외행사

3. 500명 이상이 모일 것으로 예상되는 제2조제1호다목에 해당하는 행사

제6조(다른 조례와의 관계) 옥외행사의 안전관리에 관하여 다른 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례에서 정하는 바에 따른다.

제7조(안전관리계획) ① 시장 및 출자ㆍ출연기관의 장은 옥외행사를 실시하는 경우 안전관리에 관한 계획(이하 “안전관리계획”이라 한다)을 수립ㆍ시행하여야 한다.

② 제1항에 따른 안전관리계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 옥외행사 계획서(일시, 장소, 주요내용, 순간 최대 관람객 등)

2. 「재난 및 안전관리 기본법 시행령」 제73조의9제2항 각 호의 사항

3. 군중 밀집이 예상되는 지역 및 주변의 위험요소에 대한 안전관리 대책

4. 옥외행사 장소 및 접근 경로 등 주요 통행로 등에서의 군중 밀집에 대한 예측과 감지를 통한 안전관리대책

5. 그 밖에 옥외행사의 안전관리를 위하여 필요한 사항

③ 시장 및 출자ㆍ출연기관의 장은 후원하는 옥외행사를 주최ㆍ주관하는 기관 또는 단체 등(이하 “주최ㆍ주관 기관”이라 한다)에 대하여 제1항에 준하는 안전관리계획의 수립ㆍ시행을 조건으로 붙일 수 있다.

④ 시장은 옥외행사를 주최ㆍ주관하는 자가 없으나 안전관리계획을 수립ㆍ시행할 필요가 있다고 인정하는 경우 제1항에 준하여 안전관리계획을 수립ㆍ시행할 수 있다.

제8조(안전점검) ① 시장 및 출자ㆍ출연기관의 장은 제7조제1항 또는 같은 조 제4항에 따라 안전관리계획을 수립한 경우 옥외행사 실시 1일 전까지 옥외행사 장소 및 주변에 대한 안전점검을 실시하여야 한다. 이 경우 전문성이 필요한 사항은 관할 군수ㆍ구청장, 소방서장, 경찰서장 등에게 합동 안전점검을 요청할 수 있다.

② 주최ㆍ주관 기관이 제7조제3항에 따라 안전관리계획을 수립하고 안전점검을 요청하는 경우 시장은 제1항에 따른 안전점검을 실시할 수 있다.

③ 시장 및 출자ㆍ출연기관의 장은 제1항 및 제2항에 따른 안전점검 결과 재난이나 사고를 예방하기 위하여 보완이 필요한 경우 안전조치 또는 안전지도를 실시하여야 한다.

제9조(긴급안전조치) 시장 및 출자ㆍ출연기관의 장은 옥외행사에 중대한 재난이나 사고가 예상되는 경우에는 행사 중단 등 긴급안전조치를 실시하여야 한다.

제10조(안전관리요원) ① 시장 및 출자ㆍ출연기관의 장은 옥외행사를 실시할 때 참여자의 안전과 질서유지를 위하여 필요한 경우 안전관리요원을 배치할 수 있다.

② 제1항에 따른 안전관리요원을 배치할 때에는 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다.

1. 안전관리에 관한 계획에 따른 안전관리요원의 배치, 임무 등에 대하여 사전 교육을 실시할 것

2. 안전관리요원을 식별할 수 있도록 필요한 조치(모자, 복장 등)를 실시할 것

3. 응급ㆍ구조를 위한 안전관리요원을 배치하는 경우 관련 자격증이 있는 자를 배치할 것

③ 시장 및 출자ㆍ출연기관의 장은 필요한 경우 주최ㆍ주관 기관에 대하여 안전관리요원의 배치를 권고할 수 있다.

제11조(관계 기관 협력) ① 시장 및 출자ㆍ출연기관의 장은 옥외행사의 질서유지와 교통안전 등이 필요한 경우 관할 경찰서장에게 안전관리의 지원을 요청할 수 있다.

② 시장 및 출자ㆍ출연기관의 장은 옥외행사에 따른 인명 피해를 예방하기 위하여 관내 의료기관에 응급의료 지원을 요청할 수 있다.

③ 시장은 옥외행사의 질서유지와 재난 예방을 위하여 군수ㆍ구청장에게 필요한 협조를 요청할 수 있다.

부      칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.